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對上下班途中工傷認定行政複議案件的思考

来源:网络   作者:未知  时间:2015-07-01

    自2004年1月1日國務院《工傷保險條例》實施以來,行政複議機關辦理因不服工傷認定的行政複議案件已成爲當前行政複議工作的一個重點。工傷認定行政複議案件多數案情較爲複雜,相關法律規範涵義不確切,容易産生歧義,尤其是對上下班途中工傷認定的界限不清,使案件審查標准難以把握。在此,本文就上下班途中工傷認定的問題進行一些探討。
    一、 工伤认定的特点
    《工傷保險條例》第十四條明確了:“在上下班途中,受到機動車事故傷害的情况,認定爲工傷”。但從複議實踐來看,情況遠不止云云簡單。由于現實生活中傷亡事故的情况千差萬別以及現有法律規定過于原則、不夠具體明確,在工傷認定和案件審查過程中,勞動者、用人單位、勞動保障行政部門、複議機關對某傷亡事故情况是否符合工傷認定的條件認識不一。不同的勞動保障行政部門對相類似的傷亡情況可能會作出截然相反的認定結果,甚至不同的複議機關對相類似的認定結果也可能會作出完全不同的審查結論。比方:2005年6月,鍾某從工廠下班順路到菜場買菜回家被機動車撞傷,有的勞動保障行政部門和複議機關認爲,屬于下班途中,可認定爲工傷;有的則認爲職工是買菜途中撞傷,不應認定爲工傷。
    法律規定與實踐的差異,案件承辦人的自由心證,造成了當前工傷認定及行政複議案件審查的標准不一,較難把握。
    二、 工伤认定行政复议案件涉及的问题与思考
    (一)工傷認定的適用範圍
    《工傷保險條例》第二條規定:中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶應當依照本條例規定參加工傷保險。
    由于該條例對企業和工體工商戶以外的其他用人單位的雇員因公受傷是否適用工傷認定未作出明確規定,因而勞動保障行政部門、複議機關以及法院對工傷認定的適用範圍存在較大爭議。目前,對于國家機關、事業單位、社會團體等組織所雇傭的人員在工作中受傷不屬于工傷認定調整的範圍,他們的工傷保險問題應按照《工傷保險條例》第六十二條的規定處理。而未經工商登記的用工主體因不是真正法律意義上的用人單位,其雇工在工作中受傷,不能適用工傷認定,只能按照《工傷保險條例》第六十三條的規定處理或通過民事訴訟途徑解決。
    (二)工傷認定的調查取證
    1.调查取证的主体。工伤认定应遵循“先取证后裁决”的行政法原则。对于工伤认定证据的真实性、正当性、关联性以及能否支持工伤认定结论,复议构造可以参照行政訴訟证据规则的要求进行审查判定。在据以作出工伤认定的事实证据中,并不都是劳动保障行政部门的执法职员制作的。当事人认为这些证据不是出自劳动保障行政部门,不能作为其工伤认定的事实证据。对此,行政构造作出具体行政行为必须进行的调查取证,既可以是行政构造制作产生证据,也可以是收集已有的证据,不论这些证据的制作主体,只要符合证据的三性原则,都可作为行政构造作出具体行政行为的事实证据。在工伤认定的证据材料中,诸如伤亡事故报告书、疾病诊断证明、伤残鉴定等材料,都不是劳动保障行政部门制作的,但都可以作为工伤认定的事实证据。
    2.證據不充分的兩難。《行政複議法》要求具體行政行爲必須認定事實清楚、證據確鑿充分。作出工傷認定決定,應有充分的事實證據予以支持,否則便可能被複議機關撤銷。但在實踐中有一種特殊情況,由于客觀工作條件或時間因素,職工受傷的過程和原因經行政機關多方調查後仍無法證實,因工受傷和非因工受傷的可能都無法完全確定或排除,因而無論作何工傷認定結論都顯得證據不夠充分。對此,一種觀點認爲,法律要求具體行政行爲必須有充分的證據支持,複議機關只需審查工傷認定結論是否事實清楚、證據確鑿,如果主要證據不足,就應撤銷並責令重作。但客觀情況表明,無論怎樣重作,都不可能作出證據充分的工傷認定。另一種觀點認爲,既然經調查後無法取得認定工傷的主要證據,即使缺乏認定其屬非工傷的證據,也只能作出非工傷認定。第三種觀點認爲,在全面調查取證的条件下,可以依據比例原則,工傷或非工傷證據顯示哪一種可能性較大,就作哪一種認定。


    (三)工傷認定的條件
    1.上下班途中怎样理解?三升体育官网認爲,上下班途中不應作過于寬泛或過于狹窄的理解,一般應指職工在符合常理的時間與路線上離開家中到用人單位或離開用人單位回到家中的過程,並根據實際情况和行爲目的性具體分析對待,對上班途中的理解要比下班途中適當廣一些。比方:2007年7月,某機關工作人員陳某,按慣例先送小孩到學校,在從學校返回工作單位途中被機動車撞傷,雖然陳某不是從家中直接到單位,但此類情況三升体育官网認爲應屬于上班途中。但如果職工在上下班途中去其他地方辦理與其工作或日常生活沒有必然緊密聯系的其他事務,則該過程不應認定爲上下班途中,但對其後的過程則應區別對待,如是到單位去工作的過程可認定爲上班途中,如是回家過程則不認定爲下班途中。
    還有些特殊情況,有的職工不止一個家,平時下班回市區的家,沐日前可直接回農村的家看望父母。三升体育官网認爲,在沐日前直接回農村的家的過程根據其生活習慣認定爲下班途中應無太大異議;但在平時,如果職工有急事而直接回農村的家,是否認定爲下班途中則有一定爭議,三升体育官网的意見傾向于認定爲下班途中。
    2、上下班時間怎样界定?如單位規定的上下班時間是早上8∶00,晚上5∶30分,則職工未經單位赞成擅自推遲上班時間或提早下班時間途中發生機動車交通事故,是否認定爲工傷存在較大爭議。一種觀點認爲,職工未經單位赞成擅自推遲上班時間或提早下班時間,該時間不在公道的上下班時間範圍內,不能認定爲上下班,因而不應認定爲工傷。另一種觀點認爲,職工推遲上班時間或提早下班時間僅是職工違反單位勞動紀律和規章制度,不屬《工傷保險條例》第十六條規定的不得認定爲工傷的情况,因此應認定爲工傷。三升体育官网認爲,對此類“上班”和“下班”的情况應區別分析。職工因故耽誤了正常上班時間,雖未經單位赞成,但職工不可能因此而不再上班,其延時上班從行爲目的角度看仍是上班,應予認可,應認定爲工傷;而職工擅自提前離崗回家的行爲與常人理解的下班概念顯然存在較大的差異,不應認爲是下班,因此不應認定爲工傷。
    此外,上下班途中受到非機動車事故傷害是不能認定爲工傷的,這可能是立法過程中的疏漏,因爲縮小工傷認定範圍有違條例的立法宗旨。[page]
    (四)工傷認定複議審查的范围
    行政复议可以实现对行政行为的审查与监督,但仍不能超越和替代行政权。复议构造可以作出维持和撤销工伤认定的决定,却不能代替行政构造作出工伤认定,对于决定撤销的工伤认定只能责令重作。尽管《行政复议法》第二十八条第二款规定:“行政复议构造责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人不得以同一的事实和来由作出与原具体行政行为相同大概基本相同的具体行政行为。”但由于对工伤认定标准的理解不一,工伤认定结论虽被撤销,劳动保障行政部门仍可能坚持自己的观点,在重新认定时补充支持自己观点的事实证据,作出与原结论相同的认定,而当事人只能再次申请复议或提起诉讼。即便劳动保障行政部门按照复议构造的观点改变了工伤认定结论,而另一方当事人也可能会不服而申请行政复议。由于复议管辖构造有本级政府和上级行政主管部门两个,如果两个复议构造之间观点不一时,该工伤认定构造就会无所适从,而且,当事人如果对两级法院是否支持自己的主张没有把握,甚至不愿意提起行政訴訟,那么就会造成复议环节的反复循环。
    3、建議和意見
    1、提高安全意識,落實保障措施
    有一起工傷認定案件就有一起傷亡事故發生。工傷認定及以後的複議、訴訟都是事後的權利救濟,其公正與效率固然主要,但更有積極意義是從源頭上減少工傷事故的發生。因此,用人單位和職工應當采取切實有效的措施,共同提高安全生産意識。勞動保障行政部門應當切實履行監管職責,督促用人單位建立健全安全生産的各項規章制度並落到實處,確保用人單位按規定爲職工交納工傷保險金,及時、准確、正当地作出工傷認定結論,落實工傷保險救濟。


    2、發揮複議職能,維護職工權益
    工傷認定對傷亡職工的權益影響重大,故在辦理工傷認定行政複議案件應當正確處理好兩個問題:一是正確處理保護弱勢群體长处和平等對待用人單位正当權益的矛盾。傷亡事故的受害者是一個相對弱勢的社會群體,保護他們的正当權益是落實執政爲民的最好方式。但不能因爲他們是弱勢群體,就要求用人單位承擔過分的責任和義務。二是正確處理行使複議審查職能與支持勞動保障行政部門依法行政的矛盾。由于有關工傷認定的法律規定較爲籠統、簡單,而對法律的理解又存在較大分歧,勞動保障行政部門的認定與複議機關的決定不可避免地存在不同。在堅決糾正勞動保障行政部門錯誤認定的同時,應加強溝通,通過提出複議建議、召開座談會、舉辦案件研討會等方式,達成共識,充分保護傷亡職工的正当權益。

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